8/31/2007，在削減移動(dòng)通信的國(guó)際漫游費(fèi)一戰(zhàn)取得勝利后，歐盟正在策劃一個(gè)更大的行動(dòng)———成立由歐盟委員會(huì)主導(dǎo)的單一泛歐通信業(yè)管制機(jī)構(gòu)。而一旦這個(gè)“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”成立，所做的第一件事將是制訂法律，迫使各國(guó)帶壟斷性質(zhì)的電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行重組，進(jìn)一步開(kāi)放基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，引入更多的競(jìng)爭(zhēng)。此舉必將使歐洲電信業(yè)發(fā)生翻天覆地的變化。為此，歐洲電信業(yè)界以及相關(guān)部門(mén)再次展開(kāi)激辯。

　　歐盟“鐵娘子” 頻頻施壓電信業(yè)

　　提出創(chuàng)建“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”設(shè)想的是歐盟負(fù)責(zé)信息社會(huì)及媒體事務(wù)的專員薇薇安·雷丁。談起這位歐盟官員我們并不陌生，正是由于她的推動(dòng)，歐盟在電信市場(chǎng)管制方面施加了越來(lái)越大的壓力。今年6月正式通過(guò)并實(shí)施的設(shè)定手機(jī)跨國(guó)漫游費(fèi)上限的提案就是最好的例子。強(qiáng)硬的管制風(fēng)格使雷丁在歐盟內(nèi)部獲得了“鐵娘子”的別稱。

　　從去年開(kāi)始，雷丁就表示過(guò)想加強(qiáng)歐盟的作用，使之成為一個(gè)強(qiáng)大的電信管制機(jī)構(gòu)。她指出：“在許多歐盟國(guó)家，國(guó)內(nèi)的電信管制機(jī)構(gòu)都受到了不同程度的限制，或是不獨(dú)立，或是缺乏一定的資源，不能最大限度地發(fā)揮作用。在這一點(diǎn)上，歐盟能發(fā)揮作用。”

　　今年6月，雷丁在對(duì)德國(guó)一家行業(yè)團(tuán)體的講話中提出了要從物理上拆分壟斷企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的想法。雷丁提出這一想法是因?yàn)槭艿搅说聡?guó)電信一事的觸動(dòng)，該公司正在修建其投資數(shù)十億歐元的高速VDSL寬帶網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)是由德國(guó)政府部分出資修建的。根據(jù)歐盟的法律，德國(guó)的管制機(jī)構(gòu)要求德國(guó)電信向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開(kāi)放這一新興網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，但是德國(guó)政府卻冒著違背歐盟法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，指出德國(guó)電信可以不開(kāi)放該網(wǎng)絡(luò)，并試圖立法將VDSL網(wǎng)絡(luò)排除在開(kāi)放義務(wù)之外，由此引發(fā)了歐盟和德國(guó)政府的管制之爭(zhēng)，直到雷丁將德國(guó)政府告上歐洲法院。最后的結(jié)果是德國(guó)電信賭氣宣布暫停新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

　　也是在6月的這次講話中，雷丁表達(dá)了想把歐洲各國(guó)對(duì)電信行業(yè)的管制權(quán)力集中到布魯塞爾的意圖。據(jù)布魯塞爾的一位消息靈通人士稱，“鐵娘子”雷丁已經(jīng)將這個(gè)“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”命名為“歐洲電信市場(chǎng)管理局”，其成員將由來(lái)自27個(gè)成員國(guó)的電信管制機(jī)構(gòu)的人士組成。雷丁希望能賦予該機(jī)構(gòu)超越各國(guó)管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力，迫使各國(guó)進(jìn)一步打開(kāi)電信市場(chǎng)的大門(mén)，并對(duì)任何違犯歐盟法律的行為作出否決。

　　“功能拆分” 引發(fā)業(yè)界激辯

　　歐盟上收各成員國(guó)對(duì)電信業(yè)的監(jiān)管權(quán)，成立“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”，這使得歐洲各大電信運(yùn)營(yíng)商不禁擔(dān)心，他們的業(yè)務(wù)可能會(huì)被強(qiáng)行分拆。因?yàn)槔锥≡缇驼f(shuō)過(guò)，她希望能將法國(guó)、波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞、希臘、保加利亞和愛(ài)爾蘭的大型電信公司予以分拆。這些市場(chǎng)上寬帶互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)不能令她滿意。

　　在絕大多數(shù)歐盟國(guó)家，大型電信運(yùn)營(yíng)商——大部分是前國(guó)有壟斷企業(yè)，仍然控制著“最后一公里”的接入線路。雖然歐盟現(xiàn)有法律要求他們向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開(kāi)放接入權(quán)，但實(shí)際上阻礙競(jìng)爭(zhēng)的情況仍然存在。在雷丁的設(shè)想中，“歐洲電信市場(chǎng)管理局”最重要的權(quán)力指向，就是迫使各國(guó)的前壟斷性運(yùn)營(yíng)商從物理上剝離他們的傳輸網(wǎng)絡(luò)，將運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)分拆為兩部分：一部分投資并運(yùn)營(yíng)國(guó)家電信基礎(chǔ)設(shè)施；另一部分在網(wǎng)絡(luò)上提供服務(wù)，和其他公司一起競(jìng)爭(zhēng)。這一構(gòu)想就是所謂的“功能拆分”�！肮δ懿鸱帧睂⑹咕W(wǎng)絡(luò)能夠?qū)λ�有�?jìng)爭(zhēng)對(duì)手平等開(kāi)放。

　　很顯然，“功能拆分”一旦實(shí)施，將徹底改變歐洲電信業(yè)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)格局，使該市場(chǎng)發(fā)生翻天覆地的變化。對(duì)此，歐洲業(yè)界各利益團(tuán)體站在各自的立場(chǎng)上，或是強(qiáng)烈支持，或是堅(jiān)決反對(duì)，先自己打開(kāi)了一場(chǎng)激烈的口水仗。

　　代表競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)營(yíng)商利益的行業(yè)團(tuán)體歐洲競(jìng)爭(zhēng)性電信協(xié)會(huì)(EC-TA)指出：目前歐洲有90%的語(yǔ)音業(yè)務(wù)量和80%的寬帶互聯(lián)網(wǎng)流量經(jīng)由前壟斷性運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)傳輸。法國(guó)電信和德國(guó)電信等歐洲最大的電信公司正利用自己對(duì)現(xiàn)有電信基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)來(lái)壓制業(yè)內(nèi)后起之秀的競(jìng)爭(zhēng)。ECTA對(duì)“功能拆分”的方式表示支持，認(rèn)為這種做法將迫使大型運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)營(yíng)更加透明，有利于消費(fèi)者選擇更多電信服務(wù)。

　　而代表歐洲34個(gè)國(guó)家的41家主導(dǎo)性運(yùn)營(yíng)商利益的行業(yè)團(tuán)體歐洲電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商協(xié)會(huì)(ET-NOA)則表達(dá)了完全相反的意見(jiàn)：目前歐洲電信行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)達(dá)到空前的程度，功能拆分可能導(dǎo)致毀滅性的后果。該組織同時(shí)還對(duì)該計(jì)劃的動(dòng)機(jī)和可操作性提出質(zhì)疑，因?yàn)樵谑澜缟希�這種做法還沒(méi)有先例。ETNOA的發(fā)言人表示：“該辦法根本沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入分析。從功能上拆分運(yùn)營(yíng)商將導(dǎo)致高成本的企業(yè)重組，從而抬高接入費(fèi)用，并打擊電信市場(chǎng)在下一代接入網(wǎng)絡(luò)上的投資活力�！�

　　在歐盟各國(guó)，已經(jīng)實(shí)施了“功能拆分”的目前只有英國(guó)電信一家。2005年，英國(guó)電信在國(guó)內(nèi)管制機(jī)構(gòu)Ofcom的壓力下，將網(wǎng)絡(luò)接入部門(mén)從消費(fèi)者運(yùn)營(yíng)部分離出來(lái)，建立一個(gè)名為Openreach的新部門(mén)。這次拆分為非綁定環(huán)路創(chuàng)造了條件。雖然英國(guó)電信全資擁有Openreach，但該部門(mén)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手完全平等的接入機(jī)會(huì)。這種拆分方式是英國(guó)電信自愿選擇的，很顯然比美國(guó)當(dāng)年拆分AT&T要溫和得多。市場(chǎng)普遍認(rèn)為英國(guó)電信的拆分是成功的：投資者對(duì)其更有信心，而Carphone和Sky等競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)也投資了幾百萬(wàn)英鎊以便讓自己的設(shè)備能安裝到英國(guó)電信的電話交換中心里。不過(guò)，即便是英國(guó)電信這種較為溫和的做法，也能讓站在不同角度的觀察者得出完全不同的結(jié)論。支持者宣稱，“功能拆分”使英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)營(yíng)商租用的電話線路數(shù)增加了兩倍；但反對(duì)者稱，這種做法增加了市場(chǎng)中的不確定性，從而導(dǎo)致英國(guó)電信市場(chǎng)中的投資下滑至歷史低谷。

　　大多數(shù)國(guó)家的管制者也擔(dān)心拆分之事，特別是如果要由歐盟來(lái)做這件事的話。他們認(rèn)為這應(yīng)該是各國(guó)自己的“內(nèi)政”。

　　歐盟電信管制 改革勢(shì)在必行

　　建立“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”的意圖體現(xiàn)出：歐盟一直在努力采用美國(guó)式的管制及立法框架以協(xié)調(diào)27個(gè)成員國(guó)各自的管制規(guī)定，并試圖把權(quán)力集中到歐盟手中。

　　到目前為止，由于涉及到國(guó)家利益，加上還有其他更為緊急的工作，歐盟法律經(jīng)常會(huì)被忽略，或是在各成員國(guó)實(shí)施不力。尤其是在電信領(lǐng)域，國(guó)家管制機(jī)構(gòu)通常是被政府指定的，而政府又常常擁有大型電信公司的股份，這就導(dǎo)致在管制上經(jīng)常出現(xiàn)矛盾。例如在德國(guó)，電信管制機(jī)構(gòu)花了4年多的時(shí)間調(diào)查取證，證明德國(guó)電信這家仍有31%政府股份的運(yùn)營(yíng)商非法阻礙競(jìng)爭(zhēng)者在合理的時(shí)間內(nèi)接入其農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)。而在法國(guó)，同樣的調(diào)查僅花了不到兩年的時(shí)間。

　　最大的問(wèn)題在于歐盟電信管制的結(jié)構(gòu)。到現(xiàn)在為止，歐盟設(shè)立了統(tǒng)一的電信法，但是允許由各國(guó)管制機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行它，這就不可避免地存在著脫節(jié)，導(dǎo)致管制的低效率。此外，對(duì)一些跨國(guó)糾紛的處理也很慢。之前，歐盟在許多重大的問(wèn)題上也嘗試過(guò)統(tǒng)一行動(dòng)，但一系列的嘗試都遭到了國(guó)有大型電信公司甚至各成員國(guó)政府的抵制。而由于一切提案最終需要經(jīng)過(guò)成員國(guó)政府的表決，所以運(yùn)營(yíng)商經(jīng)常在歐盟總部和本國(guó)政府游說(shuō)，力圖減少某些提案對(duì)他們帶來(lái)的不利影響。

　　雷丁表示：成立歐盟單一管制機(jī)構(gòu)后，各國(guó)管制機(jī)構(gòu)將繼續(xù)存在，但其權(quán)力將受到限制，并將被要求與歐盟緊密合作。

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　　目前，雷丁已為成立“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”設(shè)立了時(shí)間表，她預(yù)計(jì)將在今年10月~11月提交正式提案。如果歐盟委員贊成這項(xiàng)提案，那么將在2008年進(jìn)一步提交給27個(gè)成員國(guó)的電信部長(zhǎng)和歐洲議會(huì)以求獲得批準(zhǔn)通過(guò)。

　　然而，成立“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”和設(shè)定移動(dòng)通信漫游費(fèi)上限不同，后者有著廣大消費(fèi)者的支持，從而迅速推動(dòng)了提案獲得政治上的通過(guò)。而成立“超級(jí)管制機(jī)構(gòu)”將意味著干涉各國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)事務(wù)，這就失去了對(duì)民眾的天然吸引力，也必將遭到歐洲電信市場(chǎng)中現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)者的激烈反對(duì)。該提案能否通過(guò)，將是歐洲電信業(yè)的大事，也是世界電信業(yè)的大事，最終結(jié)果如何，我們將繼續(xù)關(guān)注。