12/9/2003, 計(jì)算機(jī)世界網(wǎng),日本政府對(duì)于電信市場(chǎng)的管制，通過兩條途徑：電信法律，以及總務(wù)省依據(jù)電信法律制定的管制規(guī)章及政策。 
　　盡管在日本有超過20部的法律與信息通信相關(guān)，但主要的電信法只有三部：《電信事業(yè)法》、《無線電法》和《日本電報(bào)電話公司法》。其中，《電信事業(yè)法》對(duì)許可、授權(quán)等與電信業(yè)務(wù)、電信設(shè)施和土地使用權(quán)等有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。而《無線電法》則規(guī)范無線電臺(tái)許可、無線電設(shè)備、無線電操作員和無線電臺(tái)應(yīng)用，這些針對(duì)無線運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)定，同樣要適用于《電信事業(yè)法》。
　　作為日本最重要的電信法律，《電信事業(yè)法》自1984年出臺(tái)后經(jīng)歷了多次修改，同時(shí)有所修改的還包括《無線電法》及電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)章，以使法律適應(yīng)電信市場(chǎng)的需要。
　　1997年　　更開放、更寬泛
　　烏拉圭回合服務(wù)貿(mào)易談判的成果之一就是達(dá)成WTO《基礎(chǔ)電信協(xié)議》，日本作為WTO成員國(guó)，按照電信服務(wù)貿(mào)易談判結(jié)果，針對(duì)性地修改了《電信事業(yè)法》及其他有關(guān)規(guī)章。
　　增加“互聯(lián)互通基本規(guī)則”的內(nèi)容1996年12月日本電信理事會(huì)向日本原郵政省提交《互聯(lián)互通基本規(guī)則》報(bào)告，郵政省隨后根據(jù)此規(guī)則提出法律修正案（此修正案包括了《互聯(lián)互通》）并于1997年6月經(jīng)國(guó)會(huì)通過，1997年12月開始實(shí)施。
　　根據(jù)該法案，第一類電信運(yùn)營(yíng)商履行互聯(lián)的普遍義務(wù)。同時(shí)，一系列制度也建立起來，以保證互聯(lián)的及時(shí)、公正與透明。例如郵政省有權(quán)對(duì)電信設(shè)施進(jìn)行指定，并要求擁有指定電信設(shè)施的運(yùn)營(yíng)商制定包括互聯(lián)費(fèi)用和技術(shù)要求的互聯(lián)資費(fèi)體系，公布有關(guān)互聯(lián)的會(huì)計(jì)報(bào)告，公布關(guān)于修改或擴(kuò)展設(shè)施功能的計(jì)劃等。
　　取消外商投資限制修改后的《電信事業(yè)法》允許外商投資除NTT和KDD之外的、包括獲得無線電臺(tái)許可的運(yùn)營(yíng)商在內(nèi)的第一類電信運(yùn)營(yíng)商。1998年7月，日本廢除KDD法，KDD公司完全私有化，有關(guān)外商投資KDD的限制也隨之消失。
　　第二類電信運(yùn)營(yíng)商管理修改后的法律條文變更了對(duì)第二類電信運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)管措施，并修改對(duì)第二類電信運(yùn)營(yíng)商的分類，允許第二類電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商安裝連接單個(gè)用戶設(shè)施的接入線路設(shè)施，并將特殊第二類電信業(yè)務(wù)限定于提供國(guó)際電信服務(wù)的第二類電信業(yè)務(wù)、將租用電路與公共交換網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，以及向不特定多數(shù)人提供話音服務(wù)的第二類電信業(yè)務(wù)，而不屬于這一類電信業(yè)務(wù)的則重新歸入一般第二類電信業(yè)務(wù)。
　　2001年　　法律變更刺激信息革命
　　2001年6月，日本再次部分修改《電信事業(yè)法》及其他法律，實(shí)行新的鼓勵(lì)電信競(jìng)爭(zhēng)政策，以推進(jìn)其國(guó)內(nèi)倡導(dǎo)的“信息技術(shù)革命”。此次法律變更，直接將不對(duì)稱管制、普遍服務(wù)等內(nèi)容推到實(shí)施階段。
　　引入新的非對(duì)稱管制體制法律體系的修改強(qiáng)化了針對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商反競(jìng)爭(zhēng)行為的制約措施，同時(shí)禁止電信市場(chǎng)上的反競(jìng)爭(zhēng)行為，并通過總務(wù)省令來規(guī)范這些行為。總務(wù)省令規(guī)定，擁有指定一類和二類電信設(shè)施的第一類電信運(yùn)營(yíng)商禁止以下三種行為：濫用或者提供在互聯(lián)中獲得的其他運(yùn)營(yíng)商信息，不適當(dāng)?shù)亟o予特定運(yùn)營(yíng)商有利或不利待遇，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)制或干預(yù)其他電信運(yùn)營(yíng)商、制造商、電信設(shè)備供應(yīng)商、內(nèi)容提供商的行為。
　　如果第一類電信運(yùn)營(yíng)商有上述禁止行為，總務(wù)省可以對(duì)其進(jìn)行罰款、命令其延緩或改變行為、命令其提交關(guān)于守法狀況的年度報(bào)告等措施，以糾正該種反競(jìng)爭(zhēng)行為。
　　同時(shí)，法律對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施放松管制。非主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商之間制定和變更資費(fèi)、互聯(lián)協(xié)議、設(shè)施共享協(xié)議，在不損害用戶利益的前提下，從審批程序轉(zhuǎn)為通知制度。新的非對(duì)稱管制體制的實(shí)施，為主要運(yùn)營(yíng)商和非主要運(yùn)營(yíng)商之間開展公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了適宜的環(huán)境。
　　放松NTT公司股份 修改后的法律允許NTTEast和NTTWest在獲得總務(wù)大臣授權(quán)之后，利用其用于提供地區(qū)電信業(yè)務(wù)的設(shè)備、技術(shù)或人員，開辦互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)等新電信業(yè)務(wù)（所謂的“利用服務(wù)”），但新業(yè)務(wù)不得妨礙其核心業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)、不得阻礙電信市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，為支持NTT在全球擴(kuò)張業(yè)務(wù)，將NTT公司的外商持股上限從全部資本的20%提高到1/3，允許NTT公司在通知管制機(jī)構(gòu)后發(fā)行新股，直至公司股份數(shù)額達(dá)到總務(wù)省令規(guī)定的水平。
　　解決建設(shè)中的通信權(quán)問題日本《電信事業(yè)法》在第三章《土地的使用》部分對(duì)通信權(quán)和電信設(shè)施保障問題作了專門規(guī)定，不僅明確規(guī)定電信事業(yè)土地使用的主管機(jī)關(guān)，還兼顧土地及建筑物所有人的權(quán)益。
　　除了土地使用有關(guān)議題之外，固定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商在建設(shè)傳輸線路時(shí)，也遇到“市區(qū)管線共享”、“電線桿使用”等相關(guān)問題，這些問題都需要電信主管機(jī)關(guān)出臺(tái)新規(guī)則加以解決。為此，總務(wù)省一方面發(fā)布促進(jìn)通行權(quán)的綱領(lǐng)，制定電信爭(zhēng)議處理委員會(huì)處理開路權(quán)爭(zhēng)議的程序，建立總務(wù)省與涉及道路等公共土地使用的機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)程序，使電信運(yùn)營(yíng)商能夠順利、迅速地使用管孔、管道、溝渠等資源；同時(shí)也放開對(duì)電力公司、電信運(yùn)營(yíng)商和鐵路公司擁有的桿和管道的使用。
　　同時(shí)，為推動(dòng)地方政府、公用事業(yè)和其他實(shí)體有效使用光纖網(wǎng)絡(luò)，提高電信運(yùn)營(yíng)商建網(wǎng)靈活性，法律開始允許采用電信業(yè)務(wù)批發(fā)政策，并向新公共運(yùn)營(yíng)商放開了黑光纖（DarkFiber），且準(zhǔn)許虛擬移 動(dòng)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入移 動(dòng)通信市場(chǎng)。
　　普遍服務(wù)普遍服務(wù)在此次法律修改中出臺(tái)，并被作為《電信事業(yè)法》的重要部分。這樣就改變了原先的NTT內(nèi)部交叉補(bǔ)貼做法，而實(shí)行更中性的外部補(bǔ)貼的電信普遍服務(wù)機(jī)制。另外，普遍服務(wù)條款還澄清了普遍服務(wù)的范圍，將普遍服務(wù)范圍定義在用戶電話服務(wù)、公共電話服務(wù)、緊急呼叫服務(wù)。
　　為實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)，日本建立了普遍服務(wù)基金，要求電信運(yùn)營(yíng)商公平承擔(dān)總成本。對(duì)提供普遍服務(wù)的電信運(yùn)營(yíng)商，可以依其申請(qǐng)指定為合格的電信運(yùn)營(yíng)商（EligibleTelecommunicationsCarriers，ETCs），并對(duì)普遍服務(wù)成本予以財(cái)政補(bǔ)償。在普遍服務(wù)費(fèi)用征收上，要求與合格電信運(yùn)營(yíng)商用于提供普遍服務(wù)的設(shè)施進(jìn)行互聯(lián)的電信運(yùn)營(yíng)商，分擔(dān)提供普遍服務(wù)的合理費(fèi)用。在具體運(yùn)作上，政府指定了非營(yíng)利組織作為普遍服務(wù)支持機(jī)構(gòu)，從事向合格電信運(yùn)營(yíng)商提供普遍服務(wù)支持、向電信運(yùn)營(yíng)商征收費(fèi)用等工作，而普遍服務(wù)支持機(jī)構(gòu)提供普遍服務(wù)支持、收取費(fèi)用，需要獲得總務(wù)大臣授權(quán)。
　　設(shè)立爭(zhēng)議解決委員會(huì)隨著電信市場(chǎng)主體的增加，電信爭(zhēng)議逐年增多。為此，日本從法律上對(duì)電信爭(zhēng)端加以控制與解決。主要通過加強(qiáng)以調(diào)解方式解決運(yùn)營(yíng)商之間可能產(chǎn)生的爭(zhēng)端、制定爭(zhēng)端調(diào)解和磋商的補(bǔ)充程序，以及設(shè)立公正和獨(dú)立的電信爭(zhēng)端解決委員會(huì)解決爭(zhēng)端。
　　電信爭(zhēng)端解決委員會(huì)隸屬于總務(wù)省且獨(dú)立于總務(wù)省各審批部門。委員會(huì)的主要職能是調(diào)解、咨詢和建議。根據(jù)《電信事業(yè)法》的規(guī)定，委員會(huì)由五名委員組成，允許其中有兩名專職委員。從委員內(nèi)部選舉產(chǎn)生一名主席，代表委員會(huì)并主持委員會(huì)的運(yùn)作。
　　委員由總務(wù)大臣從具有電信方面的豐富經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)、能做出公正裁決的人員中任命，并需取得眾議院和參議院的同意。委員任期3年，可以連任。為保證委員公正、中立地履行職責(zé)，委員在任期內(nèi)，不得擔(dān)任任何政黨或政治組織的官員，不得積極從事政治活動(dòng)；除非得到總務(wù)大臣的同意，專職委員在任期內(nèi)不得從事贏利職業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年11月委員會(huì)成立到2002年11月，委員會(huì)共處理了24件調(diào)解案件（審結(jié)23件、終止1件），接受總務(wù)省咨詢并提交報(bào)告3件，向總務(wù)省提交建議2件。
　　2002年　　新競(jìng)爭(zhēng)框架下廢除多個(gè)制約
　　2002年8月，日本總務(wù)省收到了電信理事會(huì)提交的新競(jìng)爭(zhēng)框架，該框架提出了對(duì)一些重大管制政策的調(diào)整建議。這些新建議在得到日本國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，作為《電信事業(yè)法》等電信法律的修正案于2003年開始實(shí)施。
　　廢除兩類電信事業(yè)區(qū)分隨著電信市場(chǎng)發(fā)展，第一類電信事業(yè)和第二類電信事業(yè)之間的區(qū)別越來越不明顯。最初的第一類電信運(yùn)營(yíng)商是以自建電路設(shè)施為主、提供PSTN（電話）業(yè)務(wù)的大的電話公司。隨著電信技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)范圍很有限的第一類運(yùn)營(yíng)商如有線電視公司、無線LAN運(yùn)營(yíng)商和中央商務(wù)區(qū)（CBD）接入運(yùn)營(yíng)商。
　　最初的第二類電信運(yùn)營(yíng)商通過租賃電路設(shè)施、主要向集團(tuán)用戶如公司用戶等提供數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)等增值業(yè)務(wù)。后來，逐漸產(chǎn)生了一些向眾多公眾用戶提供ISP、IP電話及ADSL業(yè)務(wù)的第二類運(yùn)營(yíng)商。新的第一類和第二類電信運(yùn)營(yíng)商的出現(xiàn)，使兩類電信事業(yè)之間的區(qū)別日益模糊，此時(shí)，人為區(qū)分兩類運(yùn)營(yíng)的界限只會(huì)增加電信管制負(fù)擔(dān)，而實(shí)際管制效果也不理想。有鑒于此，總務(wù)省決定廢除兩類運(yùn)營(yíng)商的區(qū)分，而按電信設(shè)施運(yùn)營(yíng)商和電信業(yè)務(wù)提供商這兩類進(jìn)行管制。
　　廢除第一類電信事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可制度為減輕事前管制，日本改變廢除對(duì)第一類運(yùn)營(yíng)商實(shí)行許可制、對(duì)特殊第二類運(yùn)營(yíng)商實(shí)行登記制和對(duì)一般第二類運(yùn)營(yíng)商的通知制度，改為對(duì)安裝有大型電路設(shè)施的運(yùn)營(yíng)商實(shí)行登記制、其他運(yùn)營(yíng)商實(shí)行通知制度。這使得所有運(yùn)營(yíng)商能夠快速發(fā)展業(yè)務(wù)，抓住新出現(xiàn)的市場(chǎng)機(jī)遇并且及時(shí)滿足用戶的需求。
　　廢除第一類電信事業(yè)中止經(jīng)營(yíng)或停業(yè)的批準(zhǔn)制度該條款要求所有的電信運(yùn)營(yíng)商在中止或停業(yè)時(shí)，應(yīng)提前通知用戶并在事后報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，制訂用戶利益保護(hù)規(guī)則，要求所有的運(yùn)營(yíng)商在中止經(jīng)營(yíng)或停業(yè)時(shí)都必須遵循此規(guī)則。
　　廢除對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的資費(fèi)管制該條款要求所有電信運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)向用戶解釋與資費(fèi)有關(guān)的重要事項(xiàng)的義務(wù)，并且在產(chǎn)生資費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)快速、適當(dāng)?shù)丶右越鉀Q。同時(shí)，對(duì)普遍服務(wù)（基本收費(fèi)、本地電話、緊急電話等）資費(fèi)實(shí)行通知制度;同時(shí)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的業(yè)務(wù)價(jià)格上限管理仍然保持。
　　其他，法律修改還廢除了對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)間互聯(lián)的事前管制，比如過去要求非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商在達(dá)成互聯(lián)協(xié)議后，要向管制機(jī)構(gòu)報(bào)告，而這一要求現(xiàn)在已經(jīng)廢除，廢除通知義務(wù)有利于減少運(yùn)營(yíng)商的管制負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的非對(duì)稱管制仍然維持，以防止其不正當(dāng)?shù)乩�用�?yōu)勢(shì)地位實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，這些競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)前主要體現(xiàn)在網(wǎng)間互聯(lián)上。
　　用戶利益最大化是核心
　　綜觀近年來日本電信法律及相關(guān)管理政策的變遷，是放松與緊縮管制相得益彰的過程，加大了對(duì)主要運(yùn)營(yíng)商的管理、提供更有利于新興運(yùn)營(yíng)商的環(huán)境，同時(shí)，在新業(yè)務(wù)方面給予大量的鼓勵(lì)。從具體的管制政策來看，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，由過去的將電信事業(yè)分為第一類和第二類到取消分類；在準(zhǔn)入管理上，廢除了許可制度而只實(shí)行登記和通知制度，簡(jiǎn)化了市場(chǎng)準(zhǔn)入管理程序，能夠使企業(yè)迅速進(jìn)入市場(chǎng)，也符合電信管制的發(fā)展趨勢(shì)。
　　另外，提高外資在NTT的股權(quán)比例要求，有利于吸引外資參與電信市場(chǎng)。在網(wǎng)間互聯(lián)方面，日本實(shí)行新的非對(duì)稱管制政策，總體上對(duì)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通管制也開始放松，例如廢除了對(duì)非關(guān)鍵設(shè)施的互聯(lián)事前管制，關(guān)于非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議也不再要求向管制機(jī)構(gòu)報(bào)告。
　　對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，仍要求其遵循在關(guān)鍵設(shè)施上的義務(wù)，如互聯(lián)協(xié)議要得到管制機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并加以公開、網(wǎng)絡(luò)元素非綁定、設(shè)施并置等要求。
　　日本在網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的處理上，也有許多新的思路，如強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)商之間的調(diào)解機(jī)制，爭(zhēng)端解決機(jī)制和業(yè)務(wù)改進(jìn)命令也別有新意。在資費(fèi)管理上，廢除了對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的資費(fèi)管制，而恢復(fù)了對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商資費(fèi)的審批制度。為了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，要求資費(fèi)公開。建立了資費(fèi)爭(zhēng)議投訴機(jī)制，對(duì)用戶投訴或意見可以向總務(wù)省反應(yīng)，總務(wù)省可以發(fā)放改進(jìn)業(yè)務(wù)命令等。
　　對(duì)于普遍服務(wù)，以法律條文形式澄清了普遍服務(wù)的范圍，實(shí)施方式由過去的交叉補(bǔ)貼制度到設(shè)立電信普遍服務(wù)基金，并且由專門的支持機(jī)構(gòu)來對(duì)基金進(jìn)行管理。此外，在通行權(quán)和電信企業(yè)市場(chǎng)退出機(jī)制方面，都出臺(tái)了新的管制政策。
　　事以時(shí)移，變法宜矣。面對(duì)電信技術(shù)和市場(chǎng)日新月異的局面，日本不是抱殘守缺，而是及時(shí)對(duì)法律加以調(diào)整。電信管制政策的改變不是隨心所欲，而是走法制化的道路，即借助于《電信事業(yè)法》等法律及總務(wù)省規(guī)章的修改而進(jìn)行的，保證了管制政策的科學(xué)性和理性化。從日本電信法律制度的演變來看，日本政府是按照“使用戶利益最大化”以及“促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)”的管制原則轉(zhuǎn)變其管制思路的。管制趨勢(shì)主要是從以事前管制為主導(dǎo)向利用透明規(guī)則進(jìn)行事后制約而轉(zhuǎn)變，為電信市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。
　　《電信法》一直是通信產(chǎn)業(yè)的熱點(diǎn)，只要這部法沒有完全出臺(tái)，它就會(huì)一直“熱”下去。
　　現(xiàn)在的情形是，一方面，信息產(chǎn)業(yè)部王旭東部長(zhǎng)已經(jīng)明確指出，要加快法律制定進(jìn)程；另一方面，相關(guān)法律制定的具體進(jìn)程，仍然沒有在更廣泛的范圍內(nèi)公開。
　　前一段時(shí)間里被炒得熱火朝天的“結(jié)算模型”，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入工作狀態(tài)，具體的結(jié)果如何，還不得而知，在此情形下，互聯(lián)互通結(jié)算的政策制定工作也難以迅速推進(jìn)。
　　在普遍服務(wù)機(jī)制遠(yuǎn)沒有建立前，運(yùn)營(yíng)商在市場(chǎng)利益訴求前提下，一方面在高ARPU值領(lǐng)域大打出手，另一方面則是對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)、社會(huì)必要的低ARPU值領(lǐng)域冷眼以待。有關(guān)專家私下里說，按照目前的情況，普遍服務(wù)的機(jī)制建立，至少還需要兩三年，而這已經(jīng)是相當(dāng)積極的評(píng)價(jià)了。
　　各省級(jí)電信管理局的主要職責(zé)是監(jiān)督包括互聯(lián)互通、批準(zhǔn)當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)商的資費(fèi)策略。但就目前而言，一方面，電信管理局的權(quán)威性不斷受到大運(yùn)營(yíng)商的挑戰(zhàn)，另一方面，有關(guān)電信管理局處理運(yùn)營(yíng)商摩擦是否公允的問題，也不斷浮出水面。在各地發(fā)生的切斷電纜的事件背后，總有電信管理局的影子，而處理結(jié)果，往往不在報(bào)道范圍之列。
　　現(xiàn)在，《電信法（草案）》經(jīng)過幾輪討論和座談會(huì)之后，正在各大運(yùn)營(yíng)商的手中攥著，等待他們的意見和建議，希望這一次沒有耽擱，而是將這份通信業(yè)真的渴望的法律放到2004年的人大會(huì)上。
　　作者：雍忠瑋