21世紀經(jīng)濟報道 　述評 趙憶寧
　　到目前為止，我國的固定電話和移動電話兩個網(wǎng)絡(luò)總量都居世界首位，去年底用戶總量達到了5.3億。
　　我國電話用戶增長之快，超過國內(nèi)外各方面幾年前的預(yù)期，也提前兩年完成了“十五”計劃電話普及率目標(全國電話普及率超過40%)，但是離“十五”計劃的農(nóng)村電信普遍服務(wù)目標(95%以上行政村通電話)差距甚大。因為去年底，中國的村通電話率雖然達到了89.2%，但仍有8萬個左右的行政村不通電話。
　　全國平均來看，目前我國農(nóng)村固定電話普及率為11%左右，僅為城市水平的1／3(31.4%)。
　　為何“十五”期間沒有完成計劃目標？首先是政府的職責(zé)。
　　新一屆信息產(chǎn)業(yè)部采取的方式是啟動《農(nóng)村通信普遍服務(wù)實施方案》和《農(nóng)村通信普遍服務(wù)——村通工程實施方案》，這是與6大運營公司談判協(xié)商的結(jié)果。
　　“村通工程”雖然受到歡迎，但還屬于“示范”范疇，進展不大，有點“急就章”的感覺。尚沒有像印度那樣建立一個農(nóng)村普遍服務(wù)的長效機制，而是仍然利用行政手段來促進普遍服務(wù)。
　　為何農(nóng)村普遍服務(wù)基金至今仍未能在中國建立起來？主管部門有一些“擔心”。
　　依照他們對中國若干基金的經(jīng)驗，往往出臺時的理由冠冕堂皇，甚至被說得天花亂墜，偏偏后來出現(xiàn)問題，有些基金最后成了一些部門的“小金庫”。
　　造成問題的根源是管理不善，一些基金沉淀下來很多錢，最后經(jīng)濟改革、部門撤銷，本來取之于企業(yè)的這些費用最后又都到哪里去了？
　　幾年前就提出的農(nóng)村普遍服務(wù)基金在這一背景下，方案在發(fā)改委、財政部、國資委與信息產(chǎn)業(yè)部等部門之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，沒有取得共識。
　　中國國情與印度不同，從1996年到1999年村通增長幅度的確非常大，但那時電信改革還沒有完全到位。
　　在電信壟斷經(jīng)營時期，由于政企合一、郵電合一，電信普遍服務(wù)一直是由原中國郵電電信總局承擔，采用的方式是交叉性補貼。
　　今天為什么中國電信、中國網(wǎng)通依然承擔著普遍服務(wù)的一個原因，就是從歷史沿襲過來的。
　　電信改革之后，回過頭看新世紀的頭幾年，“村村通”工程增長的比例顯著下降，讓人們看到企業(yè)市場化以后的利益格局——普遍服務(wù)有一邊建設(shè)一邊往下走的狀況。
　　原因何在？因為普遍服務(wù)除了有投入的成本以外，還有平時的運營成本，這一運營成本對于邊遠地區(qū)來講是非常高的，造成已經(jīng)通了電話的村子逐漸淪為不通。
　　印度的經(jīng)驗值得中國借鑒和學(xué)習(xí)。今年4月，有專家從公共財政和公共經(jīng)濟學(xué)的理論來論證基金建立的財政轉(zhuǎn)移支付功能，進一步針對建立農(nóng)村普遍服務(wù)基金提出一些看法。
　　國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志批示，在落實今年的改革任務(wù)方面，明確提出了“探索實行電信普遍服務(wù)機制，加快建立電信普遍服務(wù)基金”的看法，從法律上保障農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)民能夠享受到電信技術(shù)發(fā)展帶來的好處。
　　可喜的是，基本上所有的運營商已經(jīng)達成共識，在中國建立農(nóng)村普遍服務(wù)基金已經(jīng)刻不容緩。
　　但是，在中國實現(xiàn)農(nóng)村普遍服務(wù)有兩個問題不可忽視：其一就是電信體制改革以后，中國的電信市場競爭格局基本奠定，而且這幾家公司的主要部分都陸續(xù)成為上市公司。
　　在這樣的情況下，由于企業(yè)要按照效益最大化的原則進行經(jīng)營活動，勢必對這些成本開銷大、經(jīng)營虧損的業(yè)務(wù)要重新進行研究；其二，就是關(guān)于建設(shè)時期如何籌集資金？如何分配和使用普遍服務(wù)基金？怎么確定普遍服務(wù)的成本？怎樣根據(jù)這個成本，根據(jù)普遍服務(wù)的目標來分配普遍服務(wù)基金？
　　這個成本的測算一直是個難題。
　　電信行業(yè)的運營商都在“算賬”：中國移動每年的利潤零頭就是中國聯(lián)通的總收入，因而擔心會讓他們扛大頭。
　　他們認為，中國聯(lián)通從中國電信分離出去的時候，是帶著網(wǎng)絡(luò)資源出去的，跟現(xiàn)在的中國電信一樣，都是“帶著家產(chǎn)出去的”。
　　如果按收入上交基金，憑什么？中國電信也一樣，多少年來他們一直承擔著西部的普遍服務(wù)，投入資金上百億；鐵通甚至認為，公司成立時沒有得到更多的資源，連初裝費都沒有，現(xiàn)在要我們?nèi)コ袚�農(nóng)村普遍服務(wù)的投入，不在一個競爭平臺上，原來競爭的基礎(chǔ)就不一樣。
　　在這種情況下，假設(shè)按營業(yè)收入承擔農(nóng)村普遍服務(wù)基金，利益協(xié)調(diào)與核算已經(jīng)成為一道繞不開的難題。
　　專家認為，在普遍服務(wù)中，在政策層面大概存在三個主要問題：第一就是誰來制定和實施電信普遍服務(wù)的政策；第二是如何為這個政策籌集資金；第三是如何分配和使用這些基金。這是中國實行普遍服務(wù)的三個主要環(huán)節(jié)。
　　可喜的是，啟動普遍服務(wù)成本補償?shù)臏y算工作，以及對資金收取的方案測算，種種舉措都已經(jīng)列入有關(guān)部門的議事日程之內(nèi)。