7/9/2004,作者： 吳海菁　 今年6月底，信息產(chǎn)業(yè)部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文至國內(nèi)六大運(yùn)營商，要求從7月1日起對(duì)電信資費(fèi)實(shí)施嚴(yán)格的管制。這份名為《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信資費(fèi)監(jiān)管工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（204號(hào)文件）稱：未經(jīng)監(jiān)管部門審批或備案的電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)電信企業(yè)不得擅自宣傳和實(shí)施。這一號(hào)稱"7月嚴(yán)打"的急剎車行動(dòng)一經(jīng)媒體披露就引起民眾的廣泛關(guān)注。在國內(nèi)電信資費(fèi)政策愈發(fā)由"行政調(diào)控 
"向"市場調(diào)節(jié)"轉(zhuǎn)變的今天，兩個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)的文件顯然與此前傳遞的論調(diào)并不相符，發(fā)出一個(gè)監(jiān)管政策"向后退縮"的強(qiáng)烈信號(hào)，因此該文件的出臺(tái)背景以及后續(xù)的執(zhí)行難度引起了筆者的關(guān)注。
　　204號(hào)文件出臺(tái)始末
　　6月25日，北京某媒體披露，信息產(chǎn)業(yè)部擬出臺(tái)措施，強(qiáng)制叫停電信資費(fèi)價(jià)格戰(zhàn)。6月29日，廣州媒體沿引信息產(chǎn)業(yè)部人士的言論稱，國家放開基礎(chǔ)電信資費(fèi)監(jiān)管思路沒有改變。然而兩天過后，204號(hào)文件就突然出臺(tái)。在該文件規(guī)定的重點(diǎn)監(jiān)管的三類資費(fèi)中，恰恰都是基礎(chǔ)電信資費(fèi)的范疇。按照規(guī)定，凡涉及三類情況的短期促銷、資費(fèi)套餐、大客戶優(yōu)惠、用戶積分、手機(jī)租賃等資費(fèi)方案，在報(bào)批備案的同時(shí)，必須同時(shí)提供所屬集團(tuán)公司的書面意見，未經(jīng)集團(tuán)書面批準(zhǔn)，電信管理部門和物價(jià)部門將不予受理。由此，電信管理部門將資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批的權(quán)限牢牢抓在自己的手中，同時(shí)增加了一道集團(tuán)公司的審議"門檻"，地方運(yùn)營商要想出臺(tái)新的資費(fèi)方案將經(jīng)歷繁瑣的行政審批過程。
　　按理說，信息產(chǎn)業(yè)部2002年發(fā)布的資費(fèi)審批通知就涵蓋了204號(hào)文件的絕大部分內(nèi)容，然而長期以來，運(yùn)營商的各地分公司只需到當(dāng)?shù)氐碾娦殴芾砭趾唵蝹浒妇涂蓪?shí)施新的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，甚至有些分公司實(shí)行"先實(shí)施后備案"的先斬后奏策略，使得原先的審批流程流于形式、形同虛設(shè)，得不到強(qiáng)有力的支撐和維護(hù)。
　　最近一年多來，全國各地風(fēng)起云涌的優(yōu)惠套餐活動(dòng)引發(fā)出大規(guī)模的資費(fèi)大戰(zhàn)，以至于個(gè)別地方為了爭奪有限的用戶群體，出現(xiàn)"不顧成本"，胡亂制定資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。在這一背景下，204號(hào)文件得以迅速出臺(tái)。從監(jiān)管部門的角度來說，204號(hào)文件主要是向運(yùn)營商提醒資費(fèi)審批流程的嚴(yán)肅性，并強(qiáng)調(diào)市場競爭的規(guī)范性，由此嚴(yán)打"低于成本傾銷"和"排擠競爭對(duì)手"的惡性行為。
　　然而，或許204號(hào)文件出臺(tái)過于倉促，其本身存在的缺陷漏洞和含糊不清的問題較多，被一些學(xué)者認(rèn)為是"行政手段干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)"的粗暴行為，再加上前期各地運(yùn)營商習(xí)慣于按市場規(guī)律辦事，禁令的可執(zhí)行性和有效性讓人懷疑。在某知名網(wǎng)站的一項(xiàng)調(diào)查中，90%以上的網(wǎng)民明確表示不支持信息產(chǎn)業(yè)部的禁令。就在最近，美國和歐盟相繼拒絕承認(rèn)中國的完全市場經(jīng)濟(jì)地位，信息產(chǎn)業(yè)部相對(duì)粗糙的監(jiān)管禁令豈非更授人以口實(shí)？
　　出臺(tái)容易執(zhí)行難
　　中國人其實(shí)早就司空見慣，但凡國內(nèi)發(fā)生大的事件，國家相關(guān)部委就會(huì)發(fā)出一些緊急通知，用于急剎車和嚴(yán)管。204號(hào)文件的出臺(tái)形式符合國家部門的一貫作風(fēng)。然而用多了緊急剎車的方式，在執(zhí)行上難免出現(xiàn)"雷聲大雨點(diǎn)小"、"風(fēng)聲緊時(shí)收斂點(diǎn)，風(fēng)聲松時(shí)放縱點(diǎn)"的情形。按照204號(hào)文件的規(guī)定和原則，電信監(jiān)管部門承擔(dān)的任務(wù)陡然加重，要是相關(guān)配套措施不完備，再加上對(duì)一些"違規(guī)行為"的界限模糊不清，其執(zhí)行難度可想而知。
　　配套措施并不完備
　　從204號(hào)文件的內(nèi)容來看，大部分規(guī)定僅僅是一些原則和說法，缺乏具體的配套措施，因而執(zhí)行的難度頗大。或許監(jiān)管部門也看出了204號(hào)文件的漏洞，因而在規(guī)定中特意強(qiáng)調(diào)了集團(tuán)總公司的關(guān)鍵作用，并要求各大運(yùn)營商的總部切實(shí)負(fù)責(zé)，對(duì)下屬各級(jí)分公司實(shí)施有效的管理。正因?yàn)?04號(hào)文件缺乏必要的細(xì)則，因此執(zhí)行的重心主要還是依靠運(yùn)營商的自律，由此造成實(shí)際操作的彈性過大，最終難免"失之毫厘，謬以千里"。筆者懷疑，在配套法規(guī)和細(xì)則缺位的情形下，以現(xiàn)有監(jiān)管部門的人力、物力和能力，能否很好地完成這一艱巨任務(wù)？
　　相關(guān)界限模糊不清
　　按照現(xiàn)有的趨勢，電信資費(fèi)降低的潮流并不會(huì)因禁令的出臺(tái)而轉(zhuǎn)風(fēng)向，而資費(fèi)降低也是市場經(jīng)濟(jì)不可避免的競爭武器。如何判定"惡性價(jià)格戰(zhàn)"與"正常優(yōu)惠促銷"的界限、如何判定"以排擠競爭對(duì)手為目的"與"以擴(kuò)大市場份額為目的"的界限、如何判定"低于成本"與"薄利多銷"的界限，如何判定"正當(dāng)競爭"與"不正當(dāng)競爭"等界限，無疑對(duì)電信監(jiān)管部門是一場嚴(yán)峻的考驗(yàn)。按照204號(hào)文件的規(guī)定，監(jiān)管部門不可避免要充當(dāng)"警察 + 檢察官 + 法官"的角色，這其實(shí)也是考驗(yàn)監(jiān)管部門的平衡能力，在國家、企業(yè)和用戶的利益之間，必須完成很好的協(xié)調(diào)。要是運(yùn)營商的總公司抱定"推出去"的消極態(tài)度，那么監(jiān)管部門無疑將處于熱氣騰騰"火山口"中，成天在各類審批中忙得暈頭轉(zhuǎn)向。
　　禁令的長期效果差
　　204號(hào)文件出臺(tái)之后，國內(nèi)資費(fèi)戰(zhàn)會(huì)不會(huì)就此絕跡？這或許是每個(gè)消費(fèi)者最為關(guān)心的問題。筆者認(rèn)為，緊急剎車最多只能短期見效，從長遠(yuǎn)來看，行政手段來干預(yù)電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。要知道，國內(nèi)電信運(yùn)營商還處于高發(fā)展和高盈利的狀態(tài)，員工的工資水平高居各行業(yè)之首，由此判斷，電信資費(fèi)降低不僅有空間，而且是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。更何況，國內(nèi)歷來就流行"上有政策下有對(duì)策"的做法，隨著204號(hào)文件的出臺(tái)，地方運(yùn)營商很快就能找到一整套的應(yīng)對(duì)措施。筆者認(rèn)為，該項(xiàng)硬性規(guī)定會(huì)在未來不長的時(shí)間內(nèi)起到一定作用，會(huì)令眾人有所收斂而處于觀望態(tài)度，但有關(guān)部門想要憑借區(qū)區(qū)一個(gè)文件就扭轉(zhuǎn)國內(nèi)資費(fèi)混戰(zhàn)的局面，難！
　　誰做消費(fèi)者的代言人？
　　應(yīng)該看到，運(yùn)營商此起彼伏的資費(fèi)價(jià)格大戰(zhàn)是電信市場走向成熟和規(guī)范的必然階段。相比于政府定價(jià)，地方運(yùn)營商給出的資費(fèi)優(yōu)惠政策具有極大的吸引力。正是相對(duì)靈活和優(yōu)惠的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，才促使更多低收入的消費(fèi)者加入電信服務(wù)的大家庭，使整個(gè)電信市場的蛋糕越做越大。電信資費(fèi)降低其實(shí)是利國利民也有利于企業(yè)發(fā)展的大好事。
　　從高達(dá)數(shù)千元裝機(jī)費(fèi)的取消，到歷經(jīng)數(shù)年的單項(xiàng)收費(fèi)大討論，國內(nèi)電信市場發(fā)生天翻地覆的變化，其中電信資費(fèi)的不斷下調(diào)居功至偉。運(yùn)營商在復(fù)雜多變的市場競爭中，靈活運(yùn)用價(jià)格的杠桿謀取市場競爭優(yōu)勢，本身就說明現(xiàn)有的政府定價(jià)不合理，硬性規(guī)定的基礎(chǔ)電信資費(fèi)仍有較大的下降空間。政府有關(guān)部門在做慣了"國有資產(chǎn)"管理者的角色之后，是否也該變換一下角度，做一做普通消費(fèi)者的代言人？
　　事實(shí)證明，政府不該管的事情硬要去管，必然是落個(gè)"吃力不討好"的結(jié)局�；仡欕娦鸥母飵啄甑某晒�，唯獨(dú)電信監(jiān)管制度缺乏創(chuàng)新，造成現(xiàn)有"互聯(lián)互通不暢、惡性競爭不斷"的尷尬局面。電信監(jiān)管是否應(yīng)該從更深層次的理論高度來思考這一癥結(jié)所在，而不是動(dòng)不動(dòng)就以行政手段，將各種審批權(quán)牢牢拽在手中。
　　監(jiān)管部門首先需要理清管制的范疇，自覺運(yùn)用管制經(jīng)濟(jì)理論分析我國電信市場，明確哪些該管、哪些不該管、哪些管不好需要采取替代措施等等；其次，應(yīng)采用科學(xué)有效的管制手段，當(dāng)前電信管制仍然具有較強(qiáng)的行政色彩，未來電信管制手段選擇應(yīng)該建立在經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)性管制；最后，監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)行市場結(jié)構(gòu)改革，優(yōu)化市場競爭主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過更加有效的競爭來促進(jìn)管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而放松管制。
　　政府部門不僅要做企業(yè)的當(dāng)家人，也應(yīng)該為消費(fèi)者仗義執(zhí)言，維護(hù)消費(fèi)者的根本利益。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幨蔷S護(hù)消費(fèi)者利益的最佳手段，同時(shí)也能促使企業(yè)不斷求變創(chuàng)新、挖掘潛力，最終讓基因優(yōu)良的企業(yè)走向發(fā)展壯大。