8/24/2004，
“資費套餐”套住了誰？
　　事實上，自2000年年底以來，全國大部分地區(qū)的電信價格戰(zhàn)就屢見不鮮。為了回避政府的資費管理，企業(yè)大都設計了名目繁多的促銷活動，主要形式有：降低月租費標準、降低通話費標準、網內通話打折、違規(guī)包月等。今年以來這些價格戰(zhàn)又有了新招，一些資費套餐開始動搖到國家嚴格限制的基本電信資費，如電話月租費、每分鐘通話費和國際長途資費。大家都明白，這些套餐的實質內容就是“違規(guī)降價”�？陀^上形成了上有政府定價和指導價，企業(yè)我行我素，市場價格混亂的局面。
　　“資費套餐”是運營商的一種市場運作方式，一旦運營商濫用“資費套餐”，在“資費套餐”中摻水，就從根本上扭曲了“資費套餐”的初衷。套餐在降低電信消費的同時，也帶來了很多問題：
　　使一些業(yè)務領域政府定價失效，政府權威打折。以移動資費標準看，已有10年未做調整，目前標準完全脫離實際，形同虛設，造成了資費的價格體系與電信運營行業(yè)自身的發(fā)展不相適應，也使政府定價和政府指導價失去了嚴肅性，市場調節(jié)價也明顯失去應有的活力和市場動力等，迫切需要對此進行改革。
　　使電信價格體系混亂，政府管制被動。目前，在移動資費的價格體系已完全突破的情況下，固定電話資費原有的標準資費體系也開始被打破。在固定網絡的同質競爭領域，隨著網通、電信兩大集團在南北方的相互滲透和鐵通的業(yè)務拓展，固定電話市場競爭日趨激烈。在部分地區(qū)的部分用戶群中，原有的固定電話資費體系已經被打破，一些地區(qū)的長途電話市場出現(xiàn)惡性競爭�？梢哉f，當前電信運營行業(yè)資費和價格體系的混亂，實際上是對過于嚴格控制電信資費的一種反叛和反制約。從目前的政府管制能力看，基于對成本信息的高度依賴和監(jiān)管能力的局限，政府管制也會陷于失效。
　　給企業(yè)經營和效率帶來很大影響。價格戰(zhàn)在加大運營商生存壓力的同時也在迅速改變運營商的盈利模式：電信盈利已經從一個增量市場向存量市場轉變。運營商收益增長已經從過去單純依靠新增用戶來帶動業(yè)績的局面，轉向依靠增值業(yè)務提升固有用戶ARPU的局面，許多企業(yè)出現(xiàn)增量不增收的局面。
　　不正當?shù)膬r格行為造成企業(yè)經營、服務行為扭曲。電信資費下降，雖然有利于吸引用戶，擴大自己的市場。但是價格一旦作為“戰(zhàn)斗”來進行，必然也要殺傷自己，甚至引起惡性循環(huán)，更重要的是助長了以排擠對手為目的的不正當競爭，例如網間區(qū)別定價、掠奪性定價等，這不但造成國有資產流失，還可能使電信“打破壟斷”的改革成果付諸東流。
　　資費監(jiān)管，難以承受的負重
　　在我國，電信資費承載過多其本身不應承擔的東西已經是業(yè)內外眾所周知的。在市場經濟體制下，市場需求無疑是最具影響力的價格制訂因素，電信行業(yè)的價格形成機制也必須圍繞這個中心。業(yè)內專家陳金橋曾公開說過：“現(xiàn)有的電信資費監(jiān)管政策不適應電信業(yè)的發(fā)展步伐，改革勢在必行”。
　　目前，電信市場愈演愈烈的價格戰(zhàn)表面上看是資費管理的問題，實際上是電信改革遺留的有待解決的問題的集中表現(xiàn)和市場的回應。追根溯源，價格戰(zhàn)是電信市場競爭格局、產權制度、管制能力等一系列深層次矛盾和問題的反映。而這些問題使資費改革在短期內難以實現(xiàn)預定效果，如果僅就價格戰(zhàn)來制訂相應的管制方法則只解決短期、表層的問題，而無法根本解決問題。
　　當前的關鍵在于要找到并建立一個有效的市場競爭架構，建立激勵和約束機制，把電信企業(yè)變成真正合格的市場主體，這樣一個市場框架應該在業(yè)務領域、互聯(lián)互通、普遍服務等監(jiān)管的各個層面，公平地明確各運營商應該承擔的責任和享受的權利，為運營商創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，只有這樣，才能從根本上解決當前包括惡性價格戰(zhàn)在內的市場競爭中的一系列矛盾。當然價格機制逐步走向市場化，也是一個循序漸進的過程，絕對不是一蹴而就的事情。它需要綜合考慮各方面因素，包括運營商、消費者以及市場環(huán)境培育等因素。所以，政府職能在這方面的轉變也是一個漸進的過程。如何協(xié)調改革的漸進性與既定目標之間的關系，使兩者相互促進、協(xié)調發(fā)展，將是建立我國電信監(jiān)管制度過程中必然會面臨的重大理論與現(xiàn)實問題。對于監(jiān)管制度而言，漸進式改革的過渡階段是一個舊的體制已經失效而新的體制尚未建立的階段，也是一個高風險的階段。高風險，并不意味著我們就不能出招，反而要求我們盡快理清思路，看準方向，大膽改革。否則，猶豫彷徨中我們可能要付出更多改革的成本。
　　電信資費監(jiān)管的改革并不意味著政府監(jiān)管部門將退出資費監(jiān)管領域，正如前面所說，電信價格機制市場化是一個循序漸進的過程。在這個漸進的過程中，政府仍然會對電信資費調整采取審慎態(tài)度，不同的是政府將調整監(jiān)管的力度和方式，由原來的事前資費制訂改為事前引導與事后監(jiān)督相結合，這一點大家已經達成了共識。不過可以肯定的是，政府對電信資費的監(jiān)管行為將發(fā)生轉變，其方向是鼓勵電信業(yè)開展全方位競爭，而資費監(jiān)管的改革將有助于電信業(yè)全面有序競爭的深入進行。
　　記者在采訪中，許多通信管理局長都不無憂慮地說，目前的電信改革在方向選擇和政策引導方面的正確性都是不容置疑的，但是大量的深層次的改革問題還需要電信業(yè)的下一輪改革來逐步解決。電信資費也是如此。
　　電信資費如何實現(xiàn)有效管制？
　　首先必須正確處理加強管制與資費放開的關系。眾所周知，電信資費的市場化是未來的趨勢，但是，在我國由于電信改革還在持續(xù)，相關的法制環(huán)境、管制能力、競爭架構和產權結構還不夠完善，不足以支撐完成市場化的資費管理方式。因此，從目前來看，針對價格戰(zhàn)愈演愈烈的情況，政府和企業(yè)都應加強資費的管理，避免將企業(yè)引入危險的境地。同時，待電信市場的有效競爭架構實現(xiàn)之后，相關法律環(huán)境和企業(yè)產權結構調整之后，再考慮進一步放開電信資費的管制。
　　其次要盡快建立基于成本的互聯(lián)結算價格和零售價格。當前網間結算標準過低也是導致運營商有足夠的降價空間大打價格戰(zhàn)的原因之一，同時現(xiàn)行網間結算體系的不公平造成了各運營商網絡升值的程度差別過大，嚴重地削弱了基礎運營商提供互聯(lián)互通的積極性�；ヂ�(lián)結算作為批發(fā)價格直接影響零售資費，如果結算價不合理將直接導致零售資費執(zhí)行中的混亂和無序，因此，要盡早調整不合理的網間結算關系，該結算的結算，該收費的收費。否則，最終影響管制效果。
　　資費監(jiān)管要與充實管制力量、完善法制環(huán)境、建立有效競爭框架配套進行。價格戰(zhàn)表面上看是資費管理的問題，實際上是電信市場競爭格局、產權制度、管制能力等一系列深層次矛盾的反映。而這些問題使資費改革在短期內難以實現(xiàn)預定效果，如果僅就價格戰(zhàn)來制訂相應的管制方法則僅只解決短期、表層的問題，而無法從根本上解決問題。
　　我國電信業(yè)雖然經歷了拆分重組的幾次改革，但應當說只是在形式上形成了一個市場競爭的框架。當前的關鍵是要找到并建立一個有效的市場競爭架構，建立激勵和約束機制，把電信企業(yè)變成真正合格的市場主體，這樣一個市場框架應該在業(yè)務領域、互聯(lián)互通、普遍服務等監(jiān)管的各個層面，公平地明確各運營商應該承擔的責任和享受的權利，為運營商創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，只有這樣，才能從根本上解決當前包括惡性價格戰(zhàn)在內的市場競爭中的一系列矛盾。
　　資費管理要與企業(yè)產權改革、戰(zhàn)略目標制訂等配套實施。政企分開以來，各電信運營企業(yè)為擴大市場份額，依然把市場占有率、業(yè)務發(fā)展數(shù)量作為對基層企業(yè)的重要考核指標，對利潤、投入產出率、資產保值增值等長遠利益顧及不夠，誘發(fā)價格戰(zhàn)。因此加強對企業(yè)經營效益的監(jiān)督考核，防止國有資產因無序市場競爭和無計劃建設帶來的流失，加大對電信企業(yè)國有資產保值增值監(jiān)管，檢查是否存在因違規(guī)經營、惡性競爭等使國家利益受到損害的問題將成為政府監(jiān)管的主要任務。
　　資費管制重點應鎖定不正當競爭
　　綜合看來，資費改革將有助于推動電信行業(yè)的全面競爭，加快電信業(yè)市場化的發(fā)展步伐，是適應電信業(yè)發(fā)展的明智之舉。但是市場形成機制需要綜合考慮各方的因素，尤其要避免惡性價格戰(zhàn)的抬頭，這就使政府監(jiān)管部門的宏觀調控顯得迫切而又必要。
　　電信資費改革在把價格制訂權還給企業(yè)的同時，政府監(jiān)管部門需要保留必要的調控手段，特別需要注意治理惡性價格戰(zhàn)。而避免惡性價格戰(zhàn)一方面要靠監(jiān)管、查處惡性事件，另一方面要靠企業(yè)自身的約束機制，包括出資人對企業(yè)的內部約束和績效考核。有關部門對此應有清醒認識，拿出綜合配套措施來避免惡性價格競爭的產生，積極穩(wěn)妥地推進電信資費的市場化改革步伐。
　　不論在國際還是在國內，都不允許采用不正當競爭手段來打擊或擠垮競爭對手，否則就被視為不正當競爭甚至非法競爭。近期信息產業(yè)部下發(fā)的一系列文件都表明，政府將重點監(jiān)管那些企業(yè)間的事情，比如不正當競爭，以打擊對手為目的的資費價格戰(zhàn)；還要加強對集團公司的監(jiān)管，要求企業(yè)要強化責任意識，切實加強對電信資費的內部管理與規(guī)范。這就是說，運營商不得通過不合理的資費套餐給對手“下套”，也不能將政府定價的資費部分“套”進去，不要在資費政策上打“擦邊球”。
　　競爭與管制是一對矛盾。管制的基本內涵就是營造公平的市場競爭環(huán)境，保護消費者利益。放松管制是我們未來的一個目標，當前全球電信改革都處在這個進程中。我國是一個正在向市場經濟轉型的國家，在處理市場競爭與管制矛盾時，只能根據我國的國情協(xié)調，積極穩(wěn)妥推進。隨著我國電信市場進一步開放、市場競爭的充分，政府對電信資費的管制職能將慢慢淡化，政府在這一領域的作用也將慢慢減弱。這需要一個過程，這個過程與國家的市場化進程同步。要解決目前價格競爭和監(jiān)管之間的問題，就必須從根本上解決深層次的矛盾，解決價格和價值背離等問題。無疑，在今后一段時間內，要進一步改革和完善資費監(jiān)管體系，也是電信市場改革的重大內容。
　　(張英 夏荷 人民郵電報)